为贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，扎实推进玉溪市“十四五”养老托育服务体系建设，进一步扩大养老托育服务有效供给，根据《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》、《云南省人民政府办公厅关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》等文件精神，结合玉溪市实际，制定本方案。

01、实施背景

（一）发展基础

    政策体系逐步完善。先后出台《玉溪市全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》、《玉溪市人民政府办公室关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》等系列文件，完善养老托育服务政策体系，促进养老托育服务健康发展，全市基本形成社会办养老机构和公办养老机构享受同等政策和待遇、相互促进共同发展的局面，基本建立托育机构备案常态化、规范化运行制度及普惠性婴幼儿照护机构长期跟踪监管机制。

    养老服务体系不断健全。玉溪市被列为省级养老服务业综合改革试点，“十三五”末，全市投入运行养老机构61个，其中：公办农村敬老院48个、城市公办养老机构7个、公建民营机构2个、民办养老机构4个。有城乡社区居家养老服务中心（农村互助养老服务站）238个、农村幸福院173个。建成各类养老床位14023张，每千名老年人拥有养老床位37张，养老服务供给不足的问题得到有效缓解。医养结合试点范围逐步扩大，共确定2个省级试点，1个市级试点，6个县级试点，探索形成了居家型、互助型、融入型及引入型4类医养结合模式，65岁以上老年人家庭医生签约服务覆盖率达75.87%，养老机构与医疗机构签订医疗卫生服务协议达85.71%。

    托育服务供给明显扩大。根据第七次全国人口普查数据推算，2018年全市出生人口为26321人，2019年出生人口为24703人，2020年出生人口为21363人，全市共有3岁以下婴幼儿72387人。目前，全市开展3岁以下婴幼儿托育服务的机构有94家，在托1915人。其中：托育机构24家，在托832人；幼儿园67家，在托971人；其他机构3家，在托112人。全市托位数为2050个，每千人口托位数为0.91个。全市94家招收3岁以下婴幼儿开展托育服务的机构，2家为公办幼儿园，其他92家均为民营机构；24家托育机构中已经完成备案的有4家。

    养老托育产业加快发展。玉溪养老产业处于起步发展阶段，社会化养老服务业正在兴起。“十三五”末，全市社会力量经办养老机构达7家，引入社会力量参与运营城乡社区居家养老服务中心（互助养老服务站）4家，多方参与、服务提供方式多样化的养老服务市场格局逐步形成；建成运营易门县博爱老年公寓、元江县老年公寓、百信医院养老中心等一批公建民营、社会力量经办养老机构。全市托育服务供给缺口大，托育服务业处于起步发展阶段。

（二）发展趋势

    养老服务需求逐渐增加。第七次全国人口普查结果显示，全市60岁及以上人口占总人口的16.56%，65岁及以上人口占总人口的12.80%，分别高出全省平均水平1.65个百分点、2.05个百分点，较第六次全国人口普查分别上升3.99个百分点和4.02个百分点，人口老龄化程度在云南省16州（市）中排第4位。以全市2020年末的人口数据为参照，根据“十三五”期间人口和60岁以上老年人口年均增长率计算，预计2025年末全市60岁以上老年人口39.15万，老年人占总人口比例将达到16.68%。随着人口寿命的延长，老年人的比重越来越高，高龄老年人相应增加，失能失智比例增长，老年人对日常生活照料、护理等服务的刚性需求也随之增加，将对养老服务供给能力和供给结构带来深刻影响，对服务能力和质量提出更高要求。

    托育服务需求日益迫切。截至2020年底，玉溪共有3岁以下婴幼儿72387人，全市托位数仅为2050个，每千人口托位数0.91个，入托率仅为2.6%，仅为全国平均水平的一半左右。随着三孩生育政策、人才支撑战略及配套支持政策的深入实施，未来规模需求增长和有效供给不足的问题将会更加凸显。预计到2025年，全市每千常住人口拥有托位数4.5个以上，按照2025年全市230万人测算，“十四五”期间应建设托位10000个以上。全市婴幼儿照护供给缺口巨大，迫切需要加大婴幼儿照护事业的投入，创新体制机制，充分调动社会力量的积极性，构建良好的发展环境。

    新业态新模式不断涌现。伴随着老年人消费观念和家庭育儿观念的逐步转变，养老服务将与健康管理、预防干预、养生保健、健身休闲、旅居养老等业态深度融合，婴幼儿照护服务相关上下游产业成为新的经济增长点，促进家政服务业融合发展。随着信息技术和智能硬件在养老、托育领域的应用日益广泛和深入，智能化将持续赋能养老托育服务业创新发展，群众日益增长的多层次多样化服务需求不断满足。

    加强养老、托育服务体系建设，是在发展中保障和改善民生的基础性工程，是贯彻落实全面建设社会主义现代化任务要求的具体实践，对于实现老有所养、幼有所育具有重要意义。当前，玉溪养老托育服务供给水平位于全省前列，发展有优势、有基础。然而，对标人民群众对美好生活的新需要，全市养老、托育服务体系建设仍存在一些问题。主要体现在农村养老服务体系不健全、居家社区养老和优质普惠服务供给不足、专业人才短缺，现有养老机构整体运营水平不高，部分机构床位闲置；托育服务处于起步阶段，服务供给存在总量不足、质量不高、体制机制不健全等问题；社会资本参与积极性不高，养老托育服务相关产业发展缓慢，新业态、新模式培育力度不够等。

    党的二十大报告提出优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本；实施积极应对人口老龄化国家战略的部署。随着国家战略和决策部署更加坚决清晰，三孩政策落地实施以及人民生活水平不断提高和消费升级，玉溪养老托育服务将迎来重大发展机遇。未来一段时间，玉溪将积极融入国家、省养老托育发展整体布局，扬优势、找差距、抓机遇、开新局，构建具有玉溪特点、基本满足广大群众需求的普惠养老托育服务体系，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

02、发展目标

（三）整体目标

    到2025年，养老服务体系方面，覆盖城乡、惠及全民、均衡合理、优质高效的养老服务格局基本形成，与玉溪市经济社会发展水平及老龄人口规模结构相适应、居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系基本建立；托育服务体系方面，家庭婴幼儿照护服务水平明显提升，社区婴幼儿照护服务供给明显增加，主体多元、管理规范、服务优质、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。

（四）具体目标

    养老托育服务体系更加健全。各地新建城区、新建居住（小）区配套建设社区养老服务设施达标率100%，每个县（市、区）至少建有1所以农村特困失能、残疾老年人专业照护为主的县级失能照护机构，乡（镇）、街道区域性养老服务中心覆盖率达60%以上，社区日间照料服务设施覆盖率不低于90%，养老机构护理型床位占比达55%。各县（市、区）至少建成1家具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个以上，普惠性托位数占比达60%。

    养老托育服务能力显著提高。全市兜底性和普惠性养老机构床位合计占比不低于80%，每千名老年人至少配备1名社会工作者，特殊困难老年人月探访率达100%。城镇区域初步构建婴幼儿照护“一刻钟”服务圈，乡村区域婴幼儿照护供给明显改善，新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、疾病防控等基本公共服务覆盖面、社区托育服务覆盖面均达90%以上。婴幼儿照护服务从业人员持证上岗率达80%以上。

    养老托育服务保障制度不断完善。建立玉溪市基本养老服务清单，出台基本养老服务制度措施。建立以基本医疗保险为主体，医疗救助为依托，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的老年人医疗保障体系。建立托育建设补助和运营补贴制度。完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，完善城乡居民基本医疗保险制度，稳步提高大病保险筹资标准。基本养老保险参保率达96%以上，基本医疗保险参保率达95%以上。

    具有玉溪特色养老托育产业初步形成。到2025年，全市以候鸟式旅居、休闲观光、中医中药、医疗康复、温泉度假、养生保健等为主的健康养老养生服务配套设施基本完善，培育和建成一批服务优质、特色突出、优势显著、带动力强的康养骨干企业，养老产业成为现代服务业发展的重要组成部分，总体发展水平走在全省州（市）前列。以托育工程为牵引，托育服务业发展加快。

03、重点任务

（五）兜底线、促普惠、市场化协同发展

    兜牢基本养老底线。建立基本养老服务清单，推动基本养老服务清单内容纳入基本公共服务和基本社会服务范畴。将经济困难的高龄、空巢独居、失能失智、计划生育特殊家庭老年人纳入基本养老服务重点保障，推动失能、失智老年人家庭成员照护免费培训纳入基本养老服务目录。推动实施老年人能力与需求综合评估，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。落实各级财政保障资金，完善高龄津贴制度、养老服务补贴制度，发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险有益补充作用，健全老年人社会救助体系。完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，统筹实施国家个人养老金先行城市工作，完善城乡居民基本医疗保险制度，提高大病保险筹资标准，争取成为国家长期护理保险制度试点地区。

    提升公办机构服务水平。强化政府保基本、兜底线职能，加大现有公办养老机构改造力度，提升农村敬老院等托底保障性养老机构失能老人照护能力。优化城乡养老机构床位结构，到2025年，养老机构护理型床位占比不低于55%。加快综合托育机构和托育服务指导机构建设。发挥公办托育机构的示范引导与保障托底作用，鼓励有条件的公办幼儿园开设托班，招收2—3岁幼儿。鼓励对妇女儿童发展中心、妇幼保健院等场所进行改造，提供婴幼儿照护服务。到2025年，建立1个市级托育服务指导机构，完成9个县级托育机构建设。

    补齐农村养老托育服务短板。结合乡村振兴战略实施，加大农村敬老院建设和提质改造力度，落实设施建设、运营补贴、护理人员配备和专业培训财政资金保障政策，将农村敬老院转型升级为面向社会开放服务的区域性养老服务中心。倡导农村普惠型养老和互助养老，加强村级互助养老服务网点建设，构筑农村养老服务关爱网络。引导城镇医疗下乡服务，志愿服务组织和志愿者结对帮扶，推行邻里互助养老模式。在农村社区综合服务设施建设中，统筹考虑配套婴幼儿照护服务设施，鼓励利用农村公共服务设施、闲置校舍等资源，建设非营利性托育机构。

    培育普惠养老托育机构。实施普惠养老托育城企联动专项行动，发挥预算内资金杠杆作用，综合运用规划、土地、财税、金融等政策，撬动社会资本积极参与建设一批普惠性养老托育服务机构。鼓励采取提供场地、减免租金、人才培养、财政补贴等措施，引导社会力量依法举办专业化、连锁化养老托育服务机构。鼓励有条件的妇幼保健、社区卫生服务等机构建设嵌入式、分布式托育服务设施。支持公益慈善类社会组织参与，推进“一街道一乡镇一普惠”，扩大普惠服务机构覆盖面。到2025年，全市建成普惠性养老示范项目10个（市级1个和县级9个），普惠性托育示范项目县（市、区）2个，普惠性养老机构床位占比达到80%以上。

    提升普惠养老托育服务水平。鼓励通过公建民营、民办公助等多种方式向社会提供普惠性养老托育服务。支持国有企业向社会提供普惠养老服务。支持将国有闲置房屋和设施用于发展养老托育服务，鼓励适当放宽最长租赁期限。鼓励将党政机关和事业单位具备条件的闲置办公用房、公租房等无偿或低偿提供给社会力量，开展助餐助行、康复护理等养老服务。支持社区养老服务机构建设和运营家庭养老床位，将服务延伸至家庭。支持物业服务企业发挥贴近住户的优势，与专业养老托育机构合作提供居家上门服务。

（六）强化居家社区服务

    提升家庭照护服务能力。鼓励成年子女与老年父母共同生活或者就近居住，履行赡养义务和承担照料责任。支持各类社会组织和机构开展养老志愿服务，通过“社工+邻里+志愿者”相结合的方式，逐步扩大养老互助覆盖面。按照每年不低于200户的目标，采取政府补贴等方式，对纳入特困供养、脱贫户、边缘易致贫户范围的高龄、失能、部分失能、残疾等低收入老年人家庭，逐步实施居家适老化改造。探索设置“家庭养老床位”，并依托具备失能照护能力的专业养老服务机构开展“家庭养老床位”试点。进一步健全农村留守老人探访制度，支持基层组织、社会组织等为高龄、独居和计划生育特殊家庭等老年人提供探访与帮扶服务。

    补齐社区养老托育服务设施短板。统筹推进新建住宅小区与配套养老托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。新建居民住宅区按照每百户建筑面积20平方米以上且单处用房建筑面积不少于300平方米的标准，集中配建居家社区养老服务设施用房，到2025年，配建养老设施达标率100%。新建住宅小区或居住区按每千人口不少于8个托位标准，配建与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施。已建成住宅小区或居住区有养老托育服务设施缺口的，通过购买、置换、租赁、改造等方式补足或建设，确保城镇区域养老托育服务“十五分钟生活圈”全覆盖。加强村（社区）、居住区托育服务设施建设，鼓励社区无偿或低价提供场所设施，完善婴幼儿活动场所和设施。

    提升居家社区养老托育服务水平。建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑的居家社区养老服务“三社”联动机制。探索“物业+养老”服务模式，以“时间银行”等机制鼓励开展互助式养老服务。支持家政、物业以及其他企业和社会组织参与管理、运营社区养老服务设施，支持专业化服务组织连锁运营，打造养老知名品牌。支持城市社区以嵌入式、分布式、小型化、连锁化等方式推进托育服务设施建设，积极探索“托育机构+社区托育园”集中管理运营模式和“专业队伍+社区设施资源”托育服务模式。探索社区育儿互助服务体系，鼓励设立以农村社区为平台、以家庭育儿为重点的“农村家庭育儿支持项目”，引导专业托育服务机构或社会力量对口支援社区育儿活动。

（七）促进医养康养融合

    探索建立医养结合新模式。支持有条件的养老机构按规定申请开办老年病医院、护理院、中医类医院等，鼓励条件有限的养老机构内设医务室或护理站，实行备案管理，符合条件的按照规定纳入医保协议管理范围。支持二级及以下公立医院转型发展成为医养结合机构，有条件的二级以上综合性医院开设老年医学科。到2025年，全市二级以上公立综合医院（含中医医院）开设老年病科比例达到70%以上。探索乡镇卫生院、农村敬老院一体化建设、运行，探索村（社区）卫生室与社区居家养老服务中心（农村互助养老服务站）开展协议服务等医养结合试点建设。全面落实家庭医生签约制度，推进医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系。支持医疗卫生机构建设标准规范的医育型普惠托育服务机构，探索基层医疗卫生机构选派相关医护人员兼任托育机构健康管理员，为托育机构婴幼儿提供家庭医生签约服务。

    深化医养结合机制改革。简化医养结合机构设立流程，对养老机构申请内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，实行备案管理，将符合条件的按规定纳入医保协议管理范围，依法严格监管。具备法人资格的医疗机构申请设立养老机构的，可通过变更登记事项或经营范围开展养老服务。鼓励医护人员到医养结合机构执业，逐步建立长期照护服务体系，积极争取成为全国长期护理保险制度试点地区。到2025年，每个县（市、区）至少建成1家县级“医养结合示范点”。

（八）推进老年大学高质量发展

    统筹推进老年大学高质量发展。把老年教育纳入经济社会发展规划和教育及老龄事业发展规划。建立健全老年教育管理体制和运行机制，形成以基层需求为导向的老年教育供给结构。建立健全“市县乡村”四级老年教育服务体系，加强老年大学建设，鼓励社会力量举办老年大学或参与老年教育服务，丰富老年大学教育内容和形式。到2025年，每个县（市、区）至少建有一所老年大学，70%以上乡（镇）、街道建有老年大学分校（老年学校），50%以上的村（社区）建有老年大学学习点，经常性参加教育活动的老年人占老年人口总数比例不低于20%。

    分类指导老年大学规范化建设。把党的教育方针全面贯彻到学校工作各方面，将培育和践行社会主义核心价值观作为老年教育的重要内容。规范各级老年大学专业和课程设置、师资队伍建设、教材管理、教学管理等。充分发挥市、县两级老年大学区域性辐射带动作用，到2025年，培育1—2所在老年教育规范化建设、高质量办学等方面具有示范作用的老年大学。整合利用县（市、区），乡（镇）、街道，村（社区）各类学习活动阵地及资源，吸引社会资源进驻社区设立老年大学，办好“家门口老年大学”，实施“互联网+老年教育”。

（九）培育壮大用品和服务业

    促进养老托育服务消费升级。顺应消费结构升级和消费需求个性化、多样化、品质化、高端化发展趋势，促进养老托育服务与先进制造、健康养生、文化旅游、健康餐饮、教育体育、金融保险、房地产等行业的融合发展。充分发挥玉溪区位、气候、资源等优势，发展健康养生养老产业、“候鸟式”旅居养老业、老年健康管理服务业、生物医药保健产业等，打造玉溪养老服务品牌。支持健康养老、托育服务机构品牌化、连锁化发展，培育发展养老托育服务行业龙头企业和产业聚集区。

    推进“一老一小”制造业发展。加强“一老一小”用品制造业创新孵化和产业集聚，支持企业开发养老照护产品、日用辅助产品、适老化改造产品等老年用品，培育发展老年娱乐、老年教育、老年体育、老年旅游、老年养生、健康服务等多元化服务产品。积极招引母婴类产品制造企业及产业链上下游企业，打造母婴健康产业集群。充分挖掘玉溪绿色果蔬、中药材等资源优势，依托农产品加工集聚区、生物医药集聚区和相关重点企业，开发适合老年人群、婴幼儿健康需求的产品，扩大健康服务相关产业规模。

培育智慧养老托育新业态。围绕打造云南数字产业新标杆目标，支持优质养老、托育机构平台化发展，培育区域性、行业性综合信息和服务平台。推动养老领域公共数据开放共享和社区综合服务信息平台建设，打造覆盖家庭、社区和机构的智慧健康养老服务网络。引导有条件的养老服务机构依托互联网、物联网和远程智能安防监控技术等开展智能化养老服务。汇聚线上线下资源，精准对接市场供需，发展“互联网+养老服务”、“互联网+托育服务”。支持社会组织、优质托育服务机构、志愿者团队等创新发展互联网互动式家庭育儿服务。

04、保障措施

（十）建立工作机制

    建立市委、市政府主要领导挂帅的工作协调机制，统筹推进“一老一小”整体解决方案，定期听取方案实施成效，及时研究解决存在困难和问题，常态化督促方案实施。强化工作责任落实，明确年度工作任务和目标，细化市级部门、县（市、区）责任分工，推动工作任务清单化、项目化。完善工作考核和服务能力评价机制，督促各级各部门查问题、抓整改、促发展，确保养老托育工作落到实处。

（十一）统筹整体推进

    将“一老一小”工作纳入国民经济和社会发展规划、列入本地“为民办实事”清单统筹推进。将养老托育服务机构和设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划并根据规定优先予以保障。支持各类主体利用存量低效用地和商业服务用地等开展养老托育服务。鼓励非营利性养老托育服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，支持各级政府以作价出资或者入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老托育服务项目。

（十二）加大资金投入

    强化养老托育项目储备，积极争取上级资金支持。统筹各级可用财政资金和省级按比例返还市级的福彩公益金不低于55%用于养老服务体系建设。全面落实养老托育服务机构有关税收优惠、行政事业性收费减免和建设补助、运营补贴、保险补贴等优惠政策。引导银行业金融机构创新金融产品，支持养老托育重大项目建设。鼓励金融机构为养老托育产业发展灵活提供“信易贷”、中长期贷款、循环贷款、分期还本付息贷款等金融产品。引导保险业深度参与养老保障体系建设，支持保险机构开发相关责任险及养老托育机构运营相关保险。

（十三）加强专业人才培养

    将养老托育人才培养纳入全市职业教育体系规划，鼓励普通高校、职业院校设置老年医学、老年护理、婴幼儿发展和管理、婴幼儿保育等相关专业。深化校企合作，培育养老托育领域产教融合型企业，支持实训基地建设。鼓励就业重点群体参加养老托育职业技能培训，符合条件的给予政策补贴，积极吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员从事养老托育服务。鼓励大专院校、职业学校毕业学生到养老托育服务行业从业。

（十四）创新支持政策

    结合养老托育产业发展，适时出台土地、财政、投资等方面优惠政策。落实对社会力量独立经办养老机构的一次性建设资金补助，对普惠托育机构按照普惠托位数给予扶补资金。定期开展养老托育机构等级评定和评优示范活动，根据评定结果给予建设补助、运营补贴和奖补资金，优化养老托育领域营商环境。依据国家养老产业统计分类，认真做好重要指标年度统计，探索构建托育服务统计指标体系。

（十五）强化规范监管

    制定玉溪市养老、托育服务监管制度，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制。加强对养老托育机构规模、经营项目、服务标准、上岗资格、安全保障等全方位的监督检查。建立健全养老托育服务领域信用体系，对严重失信的养老托育机构依法实施联合惩戒。建立完善养老托育机构突发事件预防与应急处置工作机制，将养老托育纳入公共安全重点保障范围，严防“一老一小”领域以虚假投资、欺诈销售、高额返利等方式进行的非法集资。

（十六）营造友好环境

    充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体作用，营造“一老一小”发展的良好社会氛围。加强老年人、婴幼儿权益保障，加强“一老一小”宜居环境建设，完善老年人和母婴设施配套。支持各类社会组织、机构开展“一老一小”志愿服务，发挥好家庭在居家养老育幼中的重要作用，形成家庭、社会、政府共同参与的良好氛围。

附件

1．玉溪市“一老一小”整体解决方案主要指标分工表

2．重点任务及保障措施责任分工表

3．玉溪市“一老一小”重大（重点）项目清单

4．玉溪市“一老一小”重大平台清单

5．玉溪市“一老一小”重大产业清单

6．玉溪市“一老一小”重大改革清单

7．玉溪市“一老一小”重大政策清单

8．玉溪市“一老一小”重大要素清单

9．玉溪市“一老一小”重大试点清单

来源：玉溪市人民政府

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