为积极应对人口老龄化，扩大养老托育服务有效供给，促进全市养老托育服务健康发展，持续改善民生福祉，根据《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）、《省发改委省民政厅省卫健委关于印发湖北省“十四五”促进养老托育服务健康发展实施方案的通知》（鄂发改社会〔2022〕180号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、实施背景

（一）发展基础

    养老托育规划政策体系不断完善。“十三五”以来，襄阳坚持把解决“一老一小”问题与推进经济社会发展统筹考虑，将养老托育事业纳入全市国民经济和社会发展、国土空间、公共服务、养老事业、卫生事业等相关规划，以及市政府民生实事项目、年度重点工作，在土地保障、简化审批、补贴发放、人才培养、税收优惠等方面作出部署安排，基本形成了全市统筹、市区联动、部门衔接的养老托育规划政策体系架构，为做好养老托育工作奠定了基础。

    养老服务设施覆盖面不断增长。以改革为动力，以创新为引领，因地制宜、突出重点、试点先行，优化养老服务供给结构，改革养老服务管理体制机制，创新养老服务发展模式，激发养老服务市场活力，提升养老服务质量和效益。截至2022年底，全市共有各类养老床位4.2万张，养老机构护理型床位占比达到52%，社区居家养老服务设施覆盖率达到98%；共有各类养老机构238家，其中城市公办养老机构10家、已登记民办养老机构97家、在运营的农村福利院131家，实现城镇“三无”老人和农村“五保”老人自愿条件下全部集中供养。

    托育服务设施承载力日益增强。全市婴幼儿照护服务机构实行登记备案、工作人员准入制度。积极开展普惠托育专项行动，2020年至2021年共争取19个普惠托育项目获得中央资金支持，新增普惠托位1055个。加强新建住宅小区配建照护服务设施，鼓励婴幼儿照护服务设施与配套幼儿园合并建设。截至2022年底，全市提供托育服务的机构482家，托位数12341个。其中独立托育机构63家，托位数5023个；收托幼儿园411家，托位数6955个；其他机构8家，托位数363个。

    （二）发展趋势

    完善“一老一小”服务是保障和改善民生的重要内容，事关千家万户，制定实施“一老一小”整体解决方案对落实“三孩”政策和积极应对人口老龄化国家战略、实现共同富裕目标具有重要意义。根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日，襄阳市60岁及以上人口为108.89万人，占总人口的20.70%，老龄人口占比高于全国18.7%、全省20.42%的平均水平。根据襄阳市国民经济和社会发展统计公报，2020年，全市出生人口4.8万人，出生率为8.11‰；2021年，出生人口3.7万人，出生率为6.3‰，整体呈下降趋势，并低于全省6.98‰。预计到2025年，我市60岁及以上老年人口占常住人口的比重将达到27%左右，老龄化程度进一步加深，养老设施及养老照护服务供求之间的矛盾将更加突出。同时，随着居民可支配收入增加，以及年轻父母注重职业家庭平衡，重视托育服务规范便利和儿童早期发展，全社会托育意愿将进一步上升。为此，解决好“一老一小”问题，既是更好满足人民对美好生活向往的需要，也是突显城市综合服务能力的必要之举。

二、发展目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行以人民为中心的发展理念，充分发挥政府激励引导作用，全面激发社会力量参与养老托育服务的积极性，形成以家庭为基础，政府、市场、社会各司其职的养老托育服务体系，有效促进“一老一小”服务能力提质扩容和区域均衡布局。

    到2025年，养老托育服务政策体系更加完善，服务供给更加丰富，发展环境更加优化，人民群众多样化、多层次养老托育服务需求得到进一步满足。全市养老机构床位总量达到5万张，护理型床位数占养老机构床位比例达到60%，完成居家老年人适老化改造工程8290户。全市乡镇（街道）原则上应有一所老年学校，80%的社区、40%的村建有老年教育教学点，力争在校学员比例占本区域有条件、有能力、有愿望参加学习的老年人口总人数的50%以上。配套托育服务设施覆盖所有新建住宅小区，每个街道（乡、镇）至少建成一所普惠性托育服务机构，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个，托育机构从业人员接受专业培训比例达到90%以上。

    ——兜底性服务更加有力。政府保基本兜底线职能更加突显，基本养老服务体系更加健全，机构建设、运营、资金、人才等方面保障更加有力，困难群体和特殊群体养老托育服务网底切实织牢扎密。公办示范性托育服务中心实现市、县两级全覆盖，推动新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等基本公共服务覆盖面持续扩大。

    ——普惠性服务更加公平可及。政府和社会联动机制进一步完善，普惠性养老托育服务价格形成机制进一步健全，价格可负担、质量有保障、运行可持续的普惠性服务有效供给不断增加，城乡中低收入群体的养老托育刚性服务需求得到有效满足。建成一批符合规范和标准、具有示范效应的普惠性托育服务机构，全市普惠性托位比例达到50%以上。

    ——市场化服务活力持续释放。市场化养老托育政策机制不断完善，发展环境更加宽松，社会资本参与养老托育服务体系建设的积极性和创造性得到充分发挥，差异化、个性化养老托育服务市场化供给能力持续提升，养老托育市场更加繁荣。

  “十四五”时期襄阳市“一老一小”发展主要指标表

三、构建多层次养老托育服务体系

（一）加强科学规划布局。科学谋划“十四五”养老托育服务体系布局，将“一老一小”工作纳入国民经济和社会发展规划，列入本地“为民办实事”清单统筹推进。加强场地保障，推进城市建设规划与养老托育专项规划统筹衔接。新建住宅小区与配建养老托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；已建成住宅小区要通过购置、置换、租赁等方式补足养老托育服务设施。统筹推进城乡养老托育服务发展，合理布局养老托育服务设施。〔责任单位：市自然资源和规划局、市民政局、市卫健委、市发改委、市住建局、市财政局，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （二）增强公办机构兜底保障能力。充分发挥公办养老机构“兜底线、保基本”功能，深化公办养老机构改革，优化供给结构，增加护理型床位供给，提高床位利用率。在保障当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，优先满足经济困难失能（失智）、计划生育特殊家庭和最低生活保障家庭等老年人的养老服务需求。坚持公办养老机构公益属性，在保障范围之外的富余床位允许向社会开放，研究制定收费指导标准，收益用于支持兜底保障对象的养老服务。深化“1+2+N襄阳模式”特困供养服务机构改革，实行农村中心福利院县级直管。在每个县（市、区）、开发区至少建设一个失能半失能县级特困集中供养机构、两个左右区域性失能半失能特困供养机构，多个农村福利院提档升级后探索多种模式实行社会化运营。积极推进以“服务外包”“公建民营”“医养结合”为重点的改革。探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。〔责任单位：市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （三）支持社会办服务机构发展。制定基本养老服务清单，定期公布养老服务扶持政策措施清单。全面放开养老服务市场，大力发展民办养老机构，确保各项优惠扶持政策全面及时享受。完善养老机构建设、运营补贴制度，各类补贴资金作为综合收入的一部分，用于运营和融资等成本支出。引导社会力量重点面向中低收入群体、适度面向中高收入群体，提供多层次、个性化养老托育服务。支持养老托育机构规模化、连锁化、品牌化发展。〔责任单位：市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （四）增加普惠服务供给。以政策支持包形式激发社会资本参与养老托育服务积极性，开展普惠养老城企联动和普惠托育服务专项行动，充分发挥中央预算内投资示范带动和地方政府引导作用，增加普惠性养老床位和托位供给。支持符合条件的党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构转型发展养老服务。建设市、县级公办示范性托育服务中心，乡镇（街道）建立至少一所普惠托育服务机构。鼓励通过市场化方式，采取公办民营、民办公助等多种方式，在就业人群密集的产业聚集区、工业园区和用人单位完善婴幼儿照护服务设施。鼓励和支持有条件的幼儿园发展托幼一体化服务，在满足适龄幼儿入园的前提下，招收2至3岁幼儿。推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平。〔责任单位：市民政局、市卫健委、市发改委、市教育局，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （五）强化居家社区服务。重点发展集中运营管理的社区养老托育服务网络，将养老托育服务作为完善社区公共服务功能的重要内容，引导社会力量在社区举办养老托育服务机构。在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的养老服务设施；在社区建立嵌入式养老服务机构、为老服务中心或日间照料中心，为社区老年人按需求提供托养、日间照料、膳食供应、康复护理、陪诊转介等一站式养老服务，并支持承接街镇委托的居家巡视探访、失能老年人帮扶、老年人能力评估等服务，逐步形成衔接有序、功能互补的城市社区养老服务网络。推进社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社区公益慈善资源“五社联动”，深化社区互助式养老。各县（市、区）、开发区结合实际规划建设一批需要独立占地的婴幼儿照护服务设施。城镇社区通过购置、置换、租赁等方式基本建有婴幼儿照护服务设施。农村社区根据实际需要重点建设婴幼儿早期发展中心。婴幼儿照护服务设施要充分考虑外来新市民随迁婴幼儿照护服务需求，可与新建小区配套幼儿园合并建设。〔责任单位：市民政局、市卫健委、市住建局，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （六）提升家庭照护能力。不断夯实家庭养老基础地位，发挥党建引领作用，依托村（居）委会等基层党建力量提供家庭养老指导服务，发展老年人协会等组织和公益慈善组织、志愿者队伍，帮助家庭成员提高照护能力。支持养老服务机构将专业化服务延伸至家庭，向居家老年人提供居家上门、生活照料、家务料理、康复护理、精神慰藉等服务。探索通过政府购买服务等方式，对需要长期照护的失能失智老年人家庭提供免费或低偿的“喘息服务”，对家庭照护者（配偶、子女、亲属等）开展失能老年人家庭照护技能培训，普及居家护理知识。积极实施居家和社区基本养老服务提升行动项目，以政府购买服务方式建设家庭养老床位和提供居家养老上门服务。建立和完善基本养老服务清单制度。不断完善居家养老政策支持体系，落实子女带薪陪护假制度，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活。全面落实产假、护理假、育儿假制度。加强对婴幼儿家庭的科学照护指导，依托医院、高校、妇幼保健等机构，组建婴幼儿照护服务专家队伍，通过多种方式提供科学育儿指导服务，逐步提高婴幼儿家庭科学照护能力。〔责任单位：市民政局、市卫健委、市妇儿工委办，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

四、不断丰富养老托育产品供给

（七）深化医养康养有机结合。鼓励养老机构、医疗卫生机构、康复辅助器具服务机构以多种形式开展合作，提供多样化、多层次医养康养结合服务。鼓励养老机构与医疗卫生机构开通双向转介绿色通道。支持养老机构配备诊所、医务室、护理站，支持以“养中办医”“医中办养”模式开展医养结合服务，支持通过转型、改扩建或新建等形式，积极发展老年医院、康复医院、护理院、安宁疗护等医疗机构和医养结合机构。推动医疗资源丰富的地方将部分一级、二级医疗机构逐步转型为护理、康复医疗机构。将养老机构设置符合条件的医疗机构纳入基本医疗保险定点范围，逐步建立相关机构养老床位和医疗床位按需规范转换机制，通过智慧医养信息平台操作，实现医、养床位按老年人就医需求进行转换，促进医疗、养老资源合理利用。健全养老服务机构应急救援体系，依托公办养老机构等单位，建立市级和县级养老应急救援中心。支持市级养老设施增设公共卫生应急能力模块和配置应急救援设备包。发挥中医药独特优势，推进中医药及其适宜技术广泛服务于“一老一小”群体。〔责任单位：市卫健委、市民政局、市医保局、市发改委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （八）培育智慧养老托育新业态。实施“互联网＋养老”“互联网＋托育”行动。鼓励大型互联网企业全面对接养老服务需求，支持优质养老机构平台化发展，建设居家和社区养老服务四级信息化平台。汇聚线上线下养老服务、医疗健康、家政护理、紧急救护等智慧健康养老服务，精准对接需求与供给，为老年人提供“点菜式”就近便捷养老服务，创新“子女网上下单、老人体验服务”等消费模式。加强互联网直播互动式家庭育儿服务，鼓励开发婴幼儿养育课程、父母课堂等。〔责任单位：市民政局、市卫健委、市政务服务和大数据管理局，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （九）推进养老托育产业融合升级。实施“养老服务+行业”行动，支持养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、养生、健康、金融、地产等行业融合发展，创新和丰富养老服务产业新模式，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域。加强科技对养老的支撑作用，支持新兴材料、人工智能、虚拟现实等新技术在养老服务领域开展研发与应用。支持用于医疗、养老及婴幼儿哺育的无纺布产品生产企业创建行业标杆。〔责任单位：市民政局、市卫健委、市发改委、市经信局、市商务局、市文旅局、市科技局，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

五、打造养老托育健康发展环境

（十）优化政务服务环境。推动“非禁即入”政策落实，支持民营企业参与养老、托育领域投资建设和运营，支持社会力量举办医养结合机构。巩固企业开办“210”成果，确保养老托育企业线上全程网办，线下“一窗联办”，同步免费发放电子营业执照、电子印章。全面推行养老托育企业登记住所（经营场所）信息申报承诺制，实现企业变更登记1日办结、企业注销“一网办理”。推进养老托育政务服务“好差评”工作。放宽经营场所登记条件，推行“一照多址”，简化养老托育企业设立分支机构登记手续。养老服务机构在住所外设立经营场所，与住所属同一县（市、区）、开发区登记部门管辖区域的，经营场所可以申请备案。非营利性养老机构可以在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具法人资格的服务网点。〔责任单位：市行政审批局、市市场监管局、市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

  （十一）规范行业市场环境。加强综合监管，按照养老托育服务机构的设置标准和管理规范，加强对从业人员资质、收费标准及财务管理等方面的审核与动态管理。将养老服务机构综合监管纳入“双随机一公开”检查范围。组织专家团队研究论证医养结合机构建设标准、服务标准、管理标准等。建立健全养老托育机构登记备案制度、信息公示制度和质量评估制度。加强安全隐患排查和风险管控，确保养老托育服务机构安全健康规范有序运行。建立完善养老托育机构突发事件预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制。完善退出机制，建立机构关停等特殊情况应急处置机制。开展“一老一小”领域非法集资专项排查，保护消费者合法权益。〔责任单位：市民政局、市市场监管局、市卫健委、市发改委、市公安局,各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （十二）营造友好社会环境。支持各类机构举办老年大学、参与老年教育，推动老年大学向基层延伸。开展老年人智能技术教育，帮助老年人提高运用智能技术的能力和水平、积极融入智慧社会，推进老年友好城市建设。推进儿童友好成长空间建设，稳步提升儿童事业发展水平，创建儿童友好城市。加强老年人和儿童权益保障，完善各项社会优待，推进适老化、适儿化改造工程，建设全龄友好环境。〔责任单位：市委老干局、市妇儿工委办、市发改委、市住建局、市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

六、强化养老托育要素保障

（十三）加强组织保障。建立健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老托育工作推进机制。将养老托育服务工作纳入经济社会发展相关规划和健康襄阳建设重要内容，制定切实管用的政策措施，促进养老托育服务规范发展。“一老一小”工作由市发改委统筹推进，市民政局、市卫健委分别牵头负责养老、托育工作。市财政局、市人社局、市自然资源和规划局、市住建局、市教育局、市税务局、市市场监管局等部门，按照分工负责原则，协调落实“一老一小”各项具体任务。将“一老一小”各项工作落实情况纳入各地各部门目标考核体系，加强对方案落实情况的跟踪督促，确保各项政策落到实处。〔责任单位：市直有关部门，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

     （十四）强化用地保障。将养老托育机构和设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划优先予以保障。鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。对养老托育服务设施和非营利性养老托育机构建设用地，符合《划拨用地目录》的，可采取划拨方式予以保障。〔责任单位：市自然资源和规划局、市住建局、市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （十五）落实财税政策支持。为社区提供养老托育服务的机构提供社区养老托育服务取得的收入，免征增值税，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额；为社区提供养老托育服务的机构承受房屋、土地用于提供社区养老托育服务的，免征契税；为社区提供养老托育服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区养老托育服务的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。养老托育机构用水、用电、用气、用热执行居民生活价格。多渠道筹集资金，鼓励各地通过发放运营补贴，支持托育机构提供普惠性托育服务。完善养老托育服务人才激励政策。鼓励支持农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老托育服务，开展技能培训，按规定落实技能培训补贴、职业技能鉴定等补贴政策。建立养老托育服务褒扬机制，开展职业技能竞赛，逐步提高养老托育服务人员的工资薪酬待遇和社会认同度。〔责任单位：市财政局、市税务局、市发改委、市人社局、市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （十六）提升金融机构服务质效。鼓励政府出资产业投资基金及市场化的创业投资基金、私募股权基金等按照市场化、法治化原则，加大对养老托育领域的投资力度。创新信贷支持方式，在依法合规、风险可控、商业可持续前提下，推进应收账款质押贷款，探索收费权质押贷款，落实好信贷人员尽职免责政策。鼓励金融机构为养老托育机构提供低息贷款；鼓励金融机构合理确定贷款期限，灵活提供循环贷款、年审制贷款、分期还本付息等多种贷款产品和服务。扩大实施养老产业专项企业债券和养老项目收益债券，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式，鼓励发行可续期债券。引导保险等金融机构探索开发有针对性的金融产品，向养老托育行业提供增信支持。支持保险机构开发相关责任险及养老托育机构运营相关保险。〔责任单位：市财政局、市地方金融工作局、襄阳银保监分局、人行襄阳市中支、市民政局、市卫健委，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    （十七）补齐专业人才队伍短板。推进多层次养老托育服务人才培养。支持院校结合行业发展动态优化专业设置，设立老年医学、老年护理、老年社会工作、婴幼儿照护等养老托育服务相关专业。支持符合条件的养老托育机构与职业院校联合开展养老托育服务类人才培养，推行“职业培训包”和“工学一体化”培训模式。将养老托育照护服务从业人员列入急需紧缺职业（工种）目录和政府补贴性培训目录，把养老护理员、保育师、育婴员等纳入政府职业技能培训计划，建立健全养老托育护理员水平评价机制，开展职业能力提升专项行动。大力培养为老服务的社会工作者队伍，深入推进养老领域志愿服务工作发展，采取政府购买志愿服务组织服务等方式，积极扶持培育各类为老志愿服务组织。〔责任单位：市民政局、市卫健委、市教育局、市人社局，各县（市、区）人民政府、开发区管委会〕

    本方案自印发之日起实施，有效期至2025年12月31日。

来源：襄阳市人民政府

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